La Enmienda 25 ha sido mencionada en el debate público durante los últimos ocho años, a menudo como un mecanismo para destituir a un presidente de su cargo. Ése es un malentendido fundamental.
Adoptada en 1967 después de la presidencia de John F. Tras el asesinato de Kennedy, la enmienda fue diseñada no como una herramienta de destitución, sino como un marco práctico para asegurar la continuidad del poder presidencial.
Su propósito es limitado y preciso: abordar la incapacidad presidencial y cubrir una vacante en la vicepresidencia. No estaba destinado a abordar la insatisfacción política con un presidente.
Conozco la historia y la intención de la enmienda: se me dio la oportunidad de ayudar al Congreso en su desarrollo gracias a un artículo que escribió para Fordham Law Review en 1963. El artículo detallaba la historia de la disposición constitucional sobre la sucesión presidencial y afirmaba que hacía tiempo que debía realizarse una enmienda sobre el tema. Invitado por la Asociación de Abogados de Estados Unidos y los líderes del Congreso a involucrarme en esta reforma, finalmente ayudé en la elaboración y ratificación de la 25ª Enmienda y en su implementación. En las décadas posteriores, estudió y escribió extensamente sobre su significado y su historia legislativa.
Tres de sus secciones se han implementado desde la adopción de la Enmienda en 1967 y no son controvertidas. Es la Sección 4, que faculta al vicepresidente y al gabinete del presidente para declarar incapacitado a un presidente y permite al Congreso resolver un caso en el que el presidente no esté de acuerdo con su declaración, la que recibe la atención. Y es esta sección la que ha estado en el centro del malentendido.
De hecho, lo que veo hoy es una brecha entre lo que se pretendía lograr con la enmienda y cómo se entiende. A medida que el mundo se polariza más y los partidos políticos se dividen más, la 25ª Enmienda se ve cada vez más como una herramienta para la destitución del presidente sin una comprensión plena de sus disposiciones y limitaciones.
Por el contrario, la Enmienda 25 tenía como objetivo abordar únicamente el desempeño de los poderes y deberes del presidente por parte del vicepresidente, con detalles respecto al mandato de cuatro años del presidente. Es práctico y coherente con el principio de separación de poderes.
Su propósito, cuidadosamente definido en el momento de su adopción, sigue siendo más limitado de lo que sugiere los debates actuales.
La Constitución establece que “en caso de destitución del presidente de su cargo, o de su muerte, renuncia o incapacidad para desempeñar los poderes y deberes” de la presidencia, esos poderes “recaerán en el vicepresidente”. Además, no quedó claro el estatus del vicepresidente, tras la muerte, renuncia, incapacidad o destitución de un presidente;.
Los años de Eisenhower fueron un recordatorio para el pueblo estadounidense de que los presidentes son mortales.
En tres ocasiones distintas, el presidente Dwight Eisenhower sufrió discapacidades. El 25 de septiembre de 1955, el presidente sufrió un infarto mientras estaba de vacaciones en Denver y fue trasladado a un hospital y sometido a oxígeno. Su personal desarrolló un sistema de comités para manejar los asuntos de gobierno, dejando al vicepresidente en un segundo plano. En junio de 1956, Eisenhower fue sacado de la Casa Blanca en camilla y trasladado al hospital Walter Reed debido a un ataque de ileítis. Fue sometido a una operación, mientras estaba inconsciente, para eliminar una obstrucción no maligna del intestino delgado. Preocupado por la falta de claridad sobre quién tenía el poder ejecutivo cuando los presidentes quedaron incapacitados, pidió al Congreso que resolviera la cuestión.
Cuando el Congreso no lo hizo, desarrolló una resolución informal mediante una carta de acuerdo con su vicepresidente. Disponía que el presidente declarara su propia incapacidad y, cuando no podía hacerlo, se le daba al vicepresidente el poder de declararlo incapacitado después de consultarlo. El acuerdo, que fue adoptado posteriormente por el presidente Kennedy y el vicepresidente Lyndon B. Johnson y el entonces Presidente Johnson y el Portavoz John McCormack, subrayaron tanto la necesidad de tales procedimientos como su incierto fundamento constitucional.
El asesinato de Kennedy en 1963, un mes después de la publicación de mi artículo de revista jurídica, finalmente impulsó la acción en el Congreso. En 1964 y 1965, los legisladores abordaron la cuestión de la incapacidad presidencial junto con otro problema persistente: las vacantes en la vicepresidencia. Con las muertes en el cargo de vicepresidentes y de presidentes que crearon vacantes cuando fallecieron, cubrir estas vacantes se convirtió en un imperativo constitucional.
La Enmienda 25 proporcionó una solución.
La sección 1 codificó los precedentes establecidos cuando los presidentes murieron en el cargo, comenzando con el presidente William Henry Harrison en marzo de 1841 y terminando con Kennedy en noviembre de 1963. En cada ocasión, el vicepresidente asumió la presidencia por el resto del mandato del presidente.
La Sección 2 de la Enmienda proporciona un método para cubrir una vacante en la vicepresidencia. En 1973 y 1974, permitió al país recuperar su estabilidad cuando se produjeron dos vacantes en ese cargo: el vicepresidente Spiro Agnew dimitió y Gerald Ford fue nombrado su sucesor en virtud de la Sección 2. Cuando el presidente Richard Nixon renunció más tarde, Ford asumió la presidencia y nombró a Nelson Rockefeller como vicepresidente. Ambos fueron aprobados por ambas Cámaras del Congreso como lo exige la Sección 2.
Las secciones 3 y 4 tratan de las incapacidades del presidente. La Sección 3 permite a un presidente declarar su propia incapacidad, como lo han hecho varios (Ronald Reagan, George Bush y Joe Biden) al someterse a procedimientos médicos mientras estaba inconsciente, transfiriendo así sus poderes y deberes al vicepresidente como presidente en funciones.
La sección 4 adopta un enfoque diferente, confiando al vicepresidente y al gabinete la autoridad de declarar incapaz a un presidente. Al hacerlo, el vicepresidente asume las facultades y deberes del presidente en su calidad de presidente en funciones. Si el presidente cuestiona su determinación, el Congreso tiene el poder de resolver la diferencia, y el vicepresidente permanece como presidente interino mientras se resuelve la disputa. Es necesaria una votación de dos tercios de ambas Cámaras en un plazo de 21 días para confirmar el juicio del vicepresidente y del Gabinete. La sección 4 también otorga al Congreso, la autoridad por ley, para destituir al Gabinete en favor de otro organismo, que luego colabora con el vicepresidente para llegar a una decisión sobre la incapacidad de un presidente.
En el centro de los debates actuales sobre la 25ª Enmienda está la cuestión de la “incapacidad” presidencial, que refleja fielmente las preocupaciones abordadas en el momento de su redacción.
Los redactores de la enmienda 25 se negaron a incluir en la enmienda una definición de incapacidad. Hicieron referencia a condiciones o circunstancias que impedirían al presidente ejercer sus poderes y deberes, mencionando enfermedades físicas y mentales, permanentes y temporales.
Al mismo tiempo, los legisladores dejaron claro que la impopularidad, la incompetencia, la conducta impugnable, la falta de juicio y la pereza no estaban abarcadas por el término “incapacidad”.
Yo también estoy de acuerdo con esa conclusión, después de muchas lecturas de toda la historia legislativa para mis libros sobre la 25ª Enmienda. Y, sin embargo, esa distinción, fundamental para el diseño de la enmienda, rara vez se refleja en las discusiones recientes sobre la enmienda.
La 25ª Enmienda seguirá siendo una parte importante de la estructura constitucional de la nación. Ayudará a facilitar transferencias de poder si los presidentes mueren en el cargo, renuncian o son destituidos. Mantiene ocupada la vicepresidencia y permite a los presidentes declarar su propia incapacidad al momento de someterse a un procedimiento médico o cirugía. La Sección 4 cubre las incapacidades físicas y mentales y tiene el poder de permitir al Congreso cambiar por ley la participación del Gabinete con el vicepresidente al declarar a un presidente discapacitado. Así lo reconoció en su momento el Sen. Birch Bayh, autor de la enmienda, y otros redactores de que la Sección 4 puede no ser siempre un proceso fluido, pero de todos los modos es necesario.
El reciente tiroteo en la cena de corresponsales de la Casa Blanca el 25 de abril, donde se intentó asesinar al presidente Donald Trump y otros funcionarios de la administración, subraya la continua relevancia de la 25ª enmienda y cómo siempre debemos estar preparados para los peores escenarios trágicos. Su continua relevancia hace que sea aún más importante que se entienda como estaba previsto: como una forma de garantizar la continuidad del gobierno, no como una manera de abordar las irregularidades presidenciales.
No puedo evitar pensar que en los últimos ocho años, las disposiciones de la Constitución con respecto a la presidencia han sido colocadas bajo una luz desfavorable: el sistema del Colegio Electoral, las disposiciones de juicio político y destitución y la Enmienda 25. Una mayor atención educativa, no sólo a la Enmienda 25, sino a toda la Constitución, es en sí misma esencial para el futuro de nuestra democracia constitucional.
Como dijo Thomas Jefferson: “Si una nación espera ser ignorante y libre, en un estado de civilización, espera lo que nunca fue y nunca será”.
